农村信用社（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作联社，以下统称农信社或农信机构）法人机构数量占我国银行业法人机构近一半，是我国农村金融的主力军。70多年来，我国农信社已经进行多轮改革。党的十八大以来，在全面推进乡村振兴的背景下，进一步深化农信社改革成为当前金融体制改革的难点和重点。加快农信社改革化险，有助于健全农村金融服务体系、增加高质量农村金融供给，有助于防范化解金融风险、维护银行体系和金融市场稳定，更好服务乡村振兴，促进经济社会协调发展。
农信社改革步入新阶段
我国农信社历史悠久。早在年，中国第一家信用社——河北香河县信用社成立。中国共产党重视农村信用合作，年，我党领导湖北省黄冈县成立农民协会信用合作社。新中国成立之后，农信社走过了农民互助合作（—年）、人民公社管理（—年）、农业银行管理（—年）、人民银行代管（—年）、地方政府管理（年以来）等五个阶段，改革与发展过程漫长而曲折。
年12月，全国首家省级农村信用社联合社——宁夏回族自治区农村信用合作社联合社创立。年7月，国务院批准在江苏省进行农信社改革试点，成立江苏省农信联社，统一法人后原有的个农信社合并为82个独立的县级法人。年末，全国首批农村商业银行在江苏省张家港、常熟、江阴成立。
年，国务院开展农信社改革试点，将管理权限下放到省级政府并成立省联社，农信社步入新发展阶段。年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8省（市）开展改革试点，成立省级农村信用社联合社管理和服务农信社，农信社改革正式启动；经过一年试点，年8月，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、市），并要求尽快组建省级管理机构，省级联社要切实履行好对农村信用社管理、指导、协调、服务的职责。年8月，海南省农信联社顺利挂牌成立。
年11月，原银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，决定全面取消资格股，加快推进股份制改造，提出用三至五年时间将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业；年8月，原银监会要求不再组建新的农村合作银行，鼓励符合条件的农信社、农合行改制组建为农商行；同时，金融管理部门积极探索省联社改革，年7月，原银监会发布《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，要求完善省联社法人治理，规范省联社运行机制，将省联社职能定位为“服务、指导、协调和行业管理”。
党的十八大以来，农信社改革进入深水区并取得新突破。年2月，人民银行等五部委联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，要求“积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能”，进一步优化行业管理机制。
金融管理部门持续强化对农信社的引导和规范，年1月，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》，要求农村商业银行严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），这一要求推动农村商业银行服务本地、降低风险，但也压缩了经营区域本就受限的农村金融机构发展空间；年12月，银保监会在《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》中再次要求，在保持县域法人地位总体稳定的前提下，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造；年初，银保监会发出深化农信社改革的文件，推动新一轮农信社改革。
年10月，浙江省深化农村信用社改革试点实施方案获国务院批准同意。年2月，银保监会批复同意筹建浙江农村商业联合银行股份有限公司（以下简称“浙江农商联合银行”）。年4月，浙江农商联合银行挂牌成立，成为全国深化农信社改革的“第一单”，标志着新一轮农信社改革进入实施阶段。
思考农信社改革的成效与不足
农信社改革是我国金融体制改革发展中的一种特有现象。回顾农信社的发展历史，其改革的核心问题主要围绕着四个方面：一是推进农信社产权制度改革，经历了从合作制、股份合作制到股份制以及多元化产权制度等变迁；二是理顺农信社管理体制，重点是改革省联社，强化专业化服务功能，发挥“小法人，大平台”优势；三是完善农信机构公司治理，探索建立现代金融企业制度，提升内部治理水平；四是建立健全风险承担机制，形成全面风险管理能力，防范化解金融风险。
数十年来，经过多轮改革，特别是年试点改革成立省联社后，农信社历史包袱大大减轻，法人治理逐步完善，经营实力和管理水平显著提高，金融服务能力大大提升，在服务“三农”、脱贫攻坚和乡村振兴中发挥了重要作用，自身也不断发展壮大。截至年底，全国共有农信社法人机构家，其中农村商业银行家、农村信用社家、农村合作银行23家，法人机构数量占银行业金融机构的47.72%；资产总额达43.57万亿元，占银行业金融机构比例为12.63%；各项存款余额为34.02万亿元，各项贷款余额为23.97万亿元。目前，全国农信社存贷款规模均位居全国银行业金融机构首位。
其中，涉农贷款余额为12.29万亿元，占银行业金融机28.44%，小微企业贷款余额为11.43万亿元，占银行业金融机构22.86%。由此可见，农信社涉农贷款、小微企业贷款占比远远高于资产总额占比，服务“三农”、服务小微的普惠金融特性显著，在我国金融体系中的地位和作用不可或缺。
与此同时，农信社机构迈上了公开上市之路。年12月，重庆农商行在香港H股主板上市，成为全国首家上市农商行。截至目前，在A股和H股上市的农商行达13家，另有近10家农商行正在排队上市。通过在境内外上市，农商行资本实力得以充实，治理体系更加完善，品牌形象逐步提升。
年开始的这轮改革以来，农信社内外部环境发生巨大变化，农信社体制机制上深层次的问题逐步显现：省联社定位不清、功能不足，难以适应新形势下管理与服务农信机构的现实需要；在多数农信联社改制为农商行后，省联社存续也缺乏法理基础；“自下而上入股，自上而下管理”关系未能理顺，公司治理仍然“形似而神不似”；部分农信社发展定位模糊，商业化经营与服务“三农”目标存在一定冲突，涉农贷款比例下降；少数农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战。此外，面对金融科技快速发展的新形势，农信社观念、技术、人才等存在短板，部分农信社难以适应，“马太效应”加剧。
此外，近年来部分农商行发起设立数量较多的村镇银行，在拓宽经营区域的同时，集聚了一定风险。今年发生在河南、安徽等地村镇银行的违法案件，相关风险已经传导至作为主发起行的农商行及省联社。
产生这些问题，重要原因在于农信社先天制度不足，改革缺乏法律法规支持和约束，产权和控制权错配导致管理体制机制不顺。面对快速变化的内外部环境，部分农信社缺乏忧患意识，反应慢、措施少，市场份额和竞争力有所下滑。
金融体制改革深化、金融业开放扩大和乡村振兴战略的实施为农信社发展提供了新的机遇，也提出了新的要求。年3月，原银监会召开年全国农村中小金融机构监管工作会议时认为，深化省联社改革的时机已经基本成熟，将会同相关省政府共同商定改革方案，报经国务院批准后，先选择1至2家省联社开展改革试点。之后，相关省份积极研究推动省联社改革工作，但由于各方对改革方案意见不统一，改革未能及时启动。直到年，银保监会对农信社改革工作进行新的部署。当前，加快和深化农信社改革，时机成熟，势在必行。
新一轮农信社改革的四大重点
深化省联社体制改革。新形势下，省联社已经难以满足成员机构对其服务能力的新要求。对于今后省联社改革的方向和模式，目前讨论较多的有四种：一是成立统一法人的农商银行，二是转型为金融服务公司，三是改制为农商银行控股公司，四是组建省级农商联合银行。
统一法人的省级农商行模式有助于集中配置资源，提升经营管理合力和执行力，打造品牌形象，形成规模优势。在部分经营区域较小、机构数量不多的省区，这种模式仍有借鉴意义。将省联社转型为金融服务公司，有助于提升对农信机构的专业化服务，推动农信机构自主经营。但由此弱化行业管理职能，服务职能将难以落实，更不利于小法人机构“小而不倒”。
将省联社改制为农商银行控股公司，由控股公司参股农信机构，是改革最彻底的一种模式，既解决了产权和控制权关系的悖论，理顺公司治理机制，也不动摇县域法人地位。但此模式需要有合格的发起股东及资本金，实际操作难度较大。将省联社改制成为省级农商联合银行，在保持两级法人地位不变的同时，申请业务资质和牌照，增强服务内容和能力，是相对优化的一种模式。浙江农商联合银行获批开业，表明省级农商联合银行模式获得认可。
稳妥化解农信社风险。人民银行公布的年第四季度金融机构评级结果显示，农信机构和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为家、家。在改革过程中，应采取切实有效的措施，加快处置高风险农信机构。对中西部、东北地区规模较小、风险较高的县域法人机构，可采取吸收合并、新设合并及破产等多种方式进行重组；对部分省份的县域农商行、农信社，还可以进行跨县区重组，以降低小法人机构的经营管理成本，提升抗风险能力。
同时，要进一步拓宽农信社不良资产处置的渠道，综合运用批量转让、证券化、债转股等手段消化存量不良，并在拓宽资金来源、减免税收费用等方面加大政策支持力度。地方党委政府应落实好属地风险处置责任，拿出更多的“真金白银”，有力支持农村中小金融机构化解风险、稳健发展，在此基础上建立长效机制。金融管理部门应采取增信措施，支持农信社发行永续债等多种资本工具，符合条件的农商行建议支持优先上市；应通过定向降准、再贷款、再贴现等工具，进一步加大对农信社的精准支持，从根本上提升其稳健发展能力。
持续完善农商银行公司治理。目前，多个省区已将农信机构全部改制为农商银行，多数省区改制工作进展顺利。但部分农商银行在治理机制上特别是公司治理方面“换汤不换药”，与现代商业银行仍有较大差距。
应从三个方面进一步提升农商银行治理能力：一是加强股权管理，优化股东结构。既要对股东资格审核进行严格把关，也要加强对于小股东利益的保护，还要简化战略投资者引入程序。二是加强董监事会建设，强化监事会监督作用。完善农商银行董事会成员提名程序，加强专门委员会建设；提高独立董事比例，完善董事激励约束机制；监事会应切实做好对董事会、高管层的履职监督，监事长一般应担任党委副书记，或兼任纪委书记，并分管审计、合规等部门；外部监事比例应逐步提高。三是加强关联交易管理。发挥董事会关联交易委员会及监事会等作用，严格约束股东行为，加强关联交易审查和审计，将不规范的关联交易拒之门外。
此外，这一轮改革后将成立农信社省级机构（联合银行、控股公司等），应按照商业银行标准，从一开始就建立起规范的“三会一层”等公司治理机制。
加快农信社数字化转型步伐。在数字经济时代，数字化转型是所有金融机构的必答题。在改革过程中，农信社应加快构建战略、组织、业务、技术、人才、生态“六位一体”的体系，加快推进和深化数字化转型。
在战略上，应基于自身业务发展和用户需求，制定企业级数字化战略，明确数字化转型方向和重点，增强战略的坚定性和策略的灵活性。
在组织上，应突破体制机制藩篱，推进组织变革，提升组织敏捷性和扁平化，构建开放、包容、创新的组织文化。
在业务上，可运用最小化可行产品（MVP）等理念，加快产品创新和迭代，丰富数字金融产品；以手机银行APP为核心，加强线上与线下渠道融合。
在技术上，农信社省级机构应加快核心系统建设和升级，增强系统的包容性，提升对成员机构的支持和服务，加强数据治理，打通内部数据壁垒，释放“小数据”潜能。
在人才上，要加快引进和培养金融科技复合型人才，提升科技研发、网络金融等人才占比，推动具有科技背景的人才进入董事会和高管层。
在生态上，要秉持“开放银行”理念，融入技术生态、业务生态体系，丰富金融和非金融场景，努力为用户提供综合服务。
深化农信社改革的政策建议
近年来，中央一号文件多次对农信社改革提出要求。年的中央一号文件要求加快农村信用社改革，完善省（自治区）农村信用社联合社治理机制，稳妥化解风险。下一步，建议从五个方面优化政策和制度安排，更好地支持农信社改革化险、稳健发展。
加强改革的顶层设计。在农信社改革进入深水区之际，应加快出台全面深化农信社改革的指导意见，明确改革需要遵循的基本原则和总体要求，支持各省（自治区）因地制宜、一省一策，兼顾促进发展和防范风险双重目标，探索新机制、新模式、新方案。《深化农村信用社改革试点方案》规定，省级政府对农信社依法管理，“不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府”。但近年来，广东、四川等省的一些市政府履行了对本地农信机构的管理权，对此应进行规范。
坚定改革目标和方向。尽管多数农信社、农合行已改制为农商行，但农信机构因农而生、因农而兴、因农而强的本质没有变。在改革过程中，应坚持服务县域、支农支小的基本定位不动摇，充分发挥农村金融主力军的作用和优势，提高金融供给的能力和质量，提高涉农贷款比例，巩固农村市场份额，把更多金融资源配置到乡村振兴和“三农”的重点领域和薄弱环节。农信社改革，应将能否更好地服务全面乡村振兴作为检验改革成效的重要标准。
加大对改革的政策支持。改革的重要目的之一是提升农信社省级机构的服务能力，适应“小法人，大平台”特点，办好小法人机构做不到、做不好的事情。应支持省级机构发起设立理财、科技等子公司，根据需要合理申请业务资质。对省级机构的性质和监管要求，也应进行明确。人民银行、银保监会及其派出机构、地方金融监管部门等要加强政策协调，支持省级机构优化服务和管理职能，充分尊重农信机构治理机制，减少多头监管。省级机构及其办事机构要梳理正面和负面清单，进一步厘清职责边界。
选择合适的改革模式。改革模式和方案并无优劣之分，地方政府应从实际情况和地方财力出发，选择适合本省（自治区）的改革模式。在改革中，不同地方改革的重点和次序应有所不同。比如，中西部和东北地区，应将化解农信社风险放在首位，而不是急于进行省联社体制改革。地方政府应不干涉农信社日常经营管理，推荐提名农信社董事及高管人选时应把从业经历、专业素质放在第一位，避免让缺乏金融从业经验的政府官员进入农信社管理层。同时，应全面开展农信社高管市场化选聘。
尽快为农村金融立法。当前，美国、日本、德国等国家在农村金融方面形成比较完善的法律制度，但我国目前尚无统一的农村金融法律。建议制定《农村金融法》，规范农村金融市场经营行为，为农信社改革提供法律保障和约束。在此之前，可修改《中国人民银行法》《商业银行法》，增加相关规定。（本文原载于《中国银行业》杂志年第9期）
